▲资料图：日前，住建部在国新办新闻发布会上明确指出，我国房地产市场已进入存量时代。图/新华社

“土地财政”即将退场？

据经济观察报报道，今年1月底，财政部公布的2025年全年数据显示，土地出让收入41518亿元，同比下降14.7%，较2024年16%的降幅已经收窄。当时不少市场机构预计，2026年降幅有望继续收窄。但是，今年1-8月，国有土地使用权出让收入13753亿元，同比下降28.6%。

所谓“土地财政”，通俗说就是指地方政府以土地出让金作为财政支柱的一种发展模式。以2025年为例，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算收入的比例高达77.6%。这还是在近几年土地出让金规模持续下降之后的结果。数据显示，2025年全国土地出让收入与2020年的峰值相比，已缩水过半。并且，这种下行趋势很难逆转。

就在日前，住建部在国新办新闻发布会上明确指出，我国房地产市场已进入存量时代。同时，近年来国家对于新增建设用地也提出了新的约束和要求。可以说，无论是房地产发展阶段的变化，还是顶层设计，都不再利好、难以支持“土地财政”。所以，地方经济摆脱土地依赖，推进发展模式转型，不仅必要，且势在必行。

客观说，“土地财政”是我国城镇化进程中的阶段性产物，有着复杂的时代背景与运行逻辑，且在特定时期发挥了不可替代的积极作用。比如，其形成与中国房地产和城镇化的高速发展同步，弥补了地方财力缺口，也带动了基础设施建设和公共服务的完善，历史价值不应一概否定。

但“土地财政”也确实积累了一系列结构性问题。如土地出让的一次性收益模式，容易助长地方“重投资、轻运营”的发展路径依赖。同时，也催生了不可小视的隐性债务风险。正因为此，随着房地产进入存量时代和土地出让收入持续缩水，地方财政的“不适”现象就明显增加。

事实上，关于“土地财政”转型相关话题已讨论多年。而近几年，各方才真正感受到“狼来了”的现实压力。问题在于，“土地财政”有着复杂成因，要真正跳出这一模式，也同样具有相当的复杂性。

最关键的一点，如何形成新的财源补充？对此，诸如股权财政、数据财政等模式已早有讨论。近期，自然资源部相关负责人进一步指出，随着城乡发展进入存量阶段，国土空间规划要开辟存量增长新空间，推动发展动力从原来的“土地财政”转向高质量的“时空经济”，从一次性出让向资产长期运营转变。

但无论是股权财政、数据财政，还是“时空经济”，都各有其局限性和利弊。考虑到“土地财政”的规模之大、形成之复杂，靠任何单一的新增财源来完成替代恐怕都不现实。更务实的应对，可能还是要立足不同地区的资源禀赋和发展基础差异，因地制宜地构建复合型的财源体系，以“多条腿走路”来弥补空档。

还要看到的是，“土地财政”弱化，本质上也是在倒逼地方发展模式和治理逻辑的转型。比如，地方需要告别过去那种“土地换增长”的粗放发展思维，并在厘清政府与市场关系的基础之上，科学平衡财政收支结构，有效提升财政资金的使用质效；在制度层面，则要进一步深化财税体制改革，优化央地财权事权的分配。

“十五五”规划纲要已明确指出，健全地方税体系，增加地方自主财力；适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，减少委托地方代行的中央财政事权。这类改革的落实，有利于为地方“土地财政”转型提供必要的转圜空间。

总体来看，告别“土地财政”需要树立两种思维：一是真正认清这项转型的必然性，摒弃侥幸心理；二是要充分正视其复杂性。这项转型不只是地方层面的问题，也不单纯是税源、财源问题，更关乎发展模式与现代治理的系统性转型。

并且，这一转型没有现成经验可循，还是要立足实际、大胆探索，在持续发展和深化改革中，找到最优路径。

编辑 / 徐秋颖

校对 / 杨许丽